Dấu mốc quan trọng trong hiện thực hóa Công ước Luật Biển năm 1982

Vào 22h:00 ngày 4/3/2023 (giờ New York), tại phiên thứ 5 của Hội nghị liên Chính phủ về xây dựng văn kiện pháp lý quốc tế trong khuôn khổ Công ước Liên hiệp quốc (LHQ) về Luật Biển năm 1982 (gọi tắt là Công ước Luật Biển năm 1982) về bảo tồn và sử dụng bền vững ĐDSH tại các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia, đã đạt được sự nhất trí về nội dung văn kiện. Đây là một văn kiện quan trọng, góp phần củng cố hệ thống các văn kiện dựa trên Công ước Luật Biển năm 1982 trong quản trị các vùng biển và đại dương, đảm bảo phát triển bền vững cho tất cả các nước.

Vì thế, Hiệp ước Biển cả này cũng là một dấu mốc quan trọng trong việc hiện thực hoá tinh thần và các quy định của Công ước Luật Biển năm 1982 về lĩnh vực bảo tồn và sử dụng bền vững ĐDSH ở các vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia (nằm ngoài 200 hải lý, thuộc biển cả, bao gồm cả đại dương). Đồng thời, cũng là bước đi cụ thể để triển khai thực hiện Thập kỷ LHQ về khoa học biển, góp phần thực hiện Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền vững, đặc biệt là Mục tiêu phát triển bền vững số 14 (SDG-14) về bảo tồn và sử dụng bền vững biển và tài nguyên biển, đại dương.

Hiệp ước về Biển cả bao gồm 17 chương, 76 điều, 2 phụ lục với các quy định tập trung chủ yếu vào: (i) Chia sẻ lợi ích nguồn gene biển; (ii) Thiết lập khu bảo tồn biển; (iii) Đánh giá tác động môi trường biển; (iv) Xây dựng năng lực và chuyển giao công nghệ biển, và (v) Vấn đề chung như cơ chế ra quyết định của Hội nghị các quốc gia thành viên, thành lập, vận hành các cơ quan, thể chế để thực hiện văn kiện, giải quyết tranh chấp, cơ chế tài chính. Nội dung văn kiện đã ghi nhận nguyên tắc nền tảng về việc xem “nguồn gien biển cả” là di sản chung của nhân loại, là cơ sở để mọi lợi ích thu được từ nguồn gien biển cả này cần phải được chia sẻ công bằng giữa tất cả các quốc gia, kể cả quốc gia không có biển. Do vậy, lần đầu tiên “thông tin chuỗi số hoá về nguồn gien” được coi là một “tài sản số” gắn liền với nguồn gien biển cả và lợi ích liên quan có thể được chia sẻ cho toàn thể nhân loại theo một cơ chế được xác định trong Văn kiện.

Có thể nói, Công ước Luật Biển 1982 đã quy định rõ và đã thể chế hoá khá cụ thể việc khai thác khoáng sản ở đáy đại dương, nhưng riêng lĩnh vực bảo tồn và sử dụng bền vững ĐDSH ở các vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia vẫn còn một mảng trống. Và trên thực tế, nguồn tài nguyên tái tạo quý giá của nhân loại này đã và đang bị khai thác huỷ diệt, không được bảo tồn và thiếu bền vững. Vì vậy, năm 2017, Đại hội đồng LHQ đã thông qua Nghị quyết số 72/249 về vấn đề này và giao Hội nghị liên Chính phủ tiến hành xây dựng văn kiện pháp lý quốc tế về đa dạng sinh học tại các vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia, chính thức bắt đầu từ tháng 4/2018 và đã trải qua 5 phiên thương lượng.

Cùng với Hiệp định về Đàn cá di cư (năm 1995) và Hiệp định thực thi Phần XI (1994) thì đây là văn kiện thứ 3 nhằm thực thi hiệu quả Công ước Luật Biển năm 1982. Hiệp ước Biển cả này còn có ý nghĩa quan trọng trong việc điều chỉnh các hoạt động liên quan đến bảo tồn và sử dụng đa dạng sinh học, trong đó có hoạt động của nghề cá trên phạm vi rộng lớn của các đại dương (ngoài 200 hải lý) - di sản tự nhiên của loài ngoài.

Việt Nam tích cực tham gia quá trình đàm phán Hiệp định

Trong thực tế, khả năng tiếp cận, khai thác các nguồn gen biển, nguồn lợi đa dạng sinh học biển và năng lực bảo tồn biển cả giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển còn cách biệt lớn. Trong bối cảnh đó, để có được sự thỏa hiệp giữa các nhóm nước có lợi ích khác nhau trong việc thúc đẩy các hoạt động bảo tồn và sử dụng bền vững nguồn gien ở vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia, xây dựng năng lực và chuyển giao công nghệ biển, bảo đảm công bằng trong chia sẻ lợi ích từ việc khai thác và sử dụng bền vững nguồn gien biển phong phú này là cực kỳ phức tạp. Nó đòi hỏi các quốc gia thành viên của LHQ phải có những đóng góp tích cực, phải có thiện chí vì các mục tiêu chung, bao trùm. Do đó, thành công của Hội nghị thể hiện quyết tâm chính trị của các quốc gia trong việc đạt được một văn kiện nhằm mục đích bảo vệ môi trường và bảo tồn ĐDSH biển tại các vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia của các quốc gia ven biển và quốc đảo.

Nhận thức rõ điều đó, Việt Nam đã tham gia tích cực, từ sớm, từ xa, ở nhiều cấp độ và đã đóng góp thực chất vào tiến trình thương lượng tại các Hội nghị liên Chính phủ. Trong các cuộc đàm phán và thương lượng, Đoàn đại biểu nước ta đã đưa ra các đề xuất vì lợi ích chung của các nước đang phát triển, đặc biệt là các quy định liên quan đến xây dựng năng lực và chuyển giao công nghệ biển, đồng thời thúc đẩy các nội dung của dự thảo văn kiện phù hợp với quy định của luật pháp quốc tế. Trong đó, có Công ước Luật Biển năm 1982, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của Việt Nam.

Để đi đến việc thông qua Hiệp ước Biển cả (BBNJ), các cơ quan nhà nước, tổ chức và chuyên gia khác nhau của Việt Nam đã trực tiếp tham gia nghiên cứu, đàm phán bằng nhiều công sức, đã đem đến các diễn đàn LHQ không chỉ nhiệm vụ đầy trọng trách, mà còn cả cảm xúc và tình yêu biển cả, trách nhiệm với biển đảo quê hương. Đặc biệt, quá trình trù bị cho Hội nghị Liên Chính phủ, hoạt động vận động trong Đại Hội đồng LHQ và đàm phán không phải ngắn, đã kéo dài gần 20 năm và tập trung cao từ năm 2018 với sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị của nước ta.

Trong quá trình đàm phán dài như vậy, nhất là gần đây, các cơ quan QLNN về ngoại giao, cơ quan và tổ chức nghiên cứu khoa học thuộc Chính phủ Việt Nam như Viện Hàn lâm KHCN Việt Nam, các tổ chức phi chính phủ (NGO) và chuyên gia độc lập đã tham gia các nghiên cứu, đánh giá chuyên đề và cung cấp cơ sở khoa học và đề xuất các ý kiến từ thực tế Việt Nam cho Đoàn công tác Liên ngành trong các phiên đàm phán chính thức tại LHQ do Bộ Ngoại giao nước ta dẫn đầu. Những đóng góp nói trên đều rất đáng trân trọng và cần được ghi nhận, nó đã góp phần đưa tiến trình đàm phán, thương lượng và vận động của Việt Nam cho thành công chung.

Hành trình 20 năm mới nhận được sự đồng thuận

Đại dương thế giới được chia ra hai mảng lớn có chế độ pháp lý khác nhau và được phân biệt bằng đường ranh giới chung là 200 hải lý cách đường cơ sở của các quốc gia ven biển, quốc đảo được xác định theo quy định của Công ước Luật Biển năm 1982. Đó là, các Vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia (nằm trong phạm vi 200 hải lý) và các Vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia (nằm trong phạm vi 200 hải lý) mà theo Luật Biển Việt Nam (2012) gọi là Vùng biển quốc tế. Đàm phán, phân định, bảo tồn, khai thác và sử dụng các vùng biển này đều được xem là những vấn đề “nhạy cảm”, phức tạp và rất khó khăn.

Riêng Vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia hay còn gọi là Biển cả (High sea) là di sản chung của loài người, nên các quốc gia có biển và không có biển, về nguyên tắc, đều có quyền hưởng dụng. Tuy nhiên, trên thực tế, do sự chênh lệch rất lớn về hiểu biết và trình độ KHCN biển nên chỉ có các nước phát triển có nền KHCN biển tiến tiến, hiện đại mới có thể ra khai thác, hưởng dụng nguồn tài nguyên quý giá này. Cho nên, tồn tại những nhóm lợi ích đan xen liên quan tới vấn đề bảo tồn và trong sử dụng công bằng ĐDSH biển ở các vùng ABNJ giữa các nước phát triển và đang phát triển, giữa các nước có biển và không có biển. Vì thế, không tránh khỏi quá trình đàm phán, thưởng thảo, vận động kéo dài mới có thể khoả lấp các “hố ngăn cách” nói trên.

Ngay trong quá trình chuẩn bị Công ước Luật Biển năm 1982 và khi ra đời, thì vấn đề ĐDSH biển không phải được ưu tiên cao nhất và không phải là một khái niệm được công nhận rộng rãi, đủ thuyết phục các bên liên quan. Bên cạnh đó, trong những quy định của Công ước Luật Biển năm 1982, thì vùng đặc quyền kinh tế (ĐQKT) là một chế định pháp lý mới, lần đầu tiên được ghi nhận là một vùng biển đặc thù, theo đó quốc gia ven biển, quốc đảo có những thẩm quyền riêng biệt về mục đích kinh tế. Theo Điều 57 Công ước Luật Biển năm 1982, thì chiều rộng vùng ĐQKT kinh tế “không được mở rộng ra quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải”. Tại đây, nước chủ nhà có quyền khai thác khoáng sản và các nguyên liệu không phải sinh vật sống. Vùng ABNJ nằm ngoài vùng ĐQKT của các quốc gia có biển, nên sẽ không chịu sự kiểm soát hoặc luật pháp của bất cứ quốc gia riêng lẻ nào, nhất là nguồn lợi sinh vật biển và đại dương. Cộng đồng quốc tế về đại dương phải đối mặt với thách thức về sự cần thiết phải có một khung khổ pháp lý để hiện thực hoá những quy định chung của Công ước Luật Biển 1982 nhằm bảo đảm công bằng các lợi ích chia sẻ từ nguồn lợi chung của nhân loại. 

Các vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia vốn chiếm khoảng 2/3 diện tích đại dương thế giới, nhưng đến giờ chỉ khoảng 1,2% được bảo vệ và chỉ 0,8% được bảo vệ ở mức độ cao. Công bố cuối năm 2022 của Liên minh Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN) thì hơn 1.550 (chiếm khoảng 10%) trong tổng số 17.903 loài sinh vật biển có nguy cơ tuyệt chủng.

Điều này đòi hỏi phải tăng cường hợp tác quốc tế để bảo tồn và sử dụng hiệu quả nguồn lợi sinh vật biển dựa trên các quy định pháp luật quốc tế được ràng buộc pháp lý và có thể là một thể chế quốc tế đủ mạnh, tương tự Ủy ban Quyền lực đáy đại dương đã kiểm soát hiệu quả mức độ tuân thủ trong lĩnh vực khai thác khoáng sản đại dương nước sâu.

Nhận diện rõ thách thức, khó khăn nói trên, cũng như những khác biệt về ngôn ngữ nên ngay từ năm 2004, LHQ đã thành lập các nhóm đặc biệt để thảo luận về việc bảo vệ đại dương. Đến năm 2015, tổ chức này đã thông qua nghị quyết phát triển thỏa thuận ràng buộc pháp lý về đại dương. Sau đó, LHQ cho triển khai 4 dự án lớn, và sau nhiều năm chuẩn bị, các cuộc đàm phán đã bắt đầu một cách nghiêm túc và trực tiếp giữa các Chính phủ của 193 quốc gia thành viên từ năm 2018. Quá trình đàm phán thực sự là những cuộc “đấu trí” bảo đảm vừa khoa học vừa thực tiễn, và bảo đảm được những lợi ích chung toàn cầu trong nỗ lực bảo vệ 30% diện tích đất và biển của thế giới vào năm 2030; đồng thời, bảo đảm được các quyền và lợi ích cốt lõi của quốc gia. Chính vì thế, vượt qua được những thách thức sau gần 20 năm dài đàm phán chính là sự nhất trí cao về một Hiệp ước Biển cả và là “bước đột phá” trong việc bảo tồn và sử dụng bền vững ĐDSH đại dương.

Cơ hội lớn để Việt Nam tạo đột phá phát triển bền vững kinh tế biển 

Là một thành viên của LHQ tham gia tích cực trong khâu chuẩn bị các văn kiện, thì đương nhiên, Hiệp ước Biển cả này ra đời sẽ đem lại cơ hội mới cho đất nước ta. 

Trước hết, Hiệp ước Biển cả là một văn kiện ràng buộc pháp lý để tạo thuận lợi cho các quốc gia có sự chênh lệch về nhiều mặt nói trên được quyền hưởng thụ công bằng các nguồn gene quý từ đại dương.

Thứ hai, đây là cơ hội để nước ta hội nhập sâu rộng hơn với thế giới, vươn ra “biển lớn” để tham gia hưởng lợi nhiều nhất các giá trị mà Công ước Luật Biển năm 1982 và Hiệp ước bổ sung này quy định.

Thứ ba, Hiệp ước này sẽ tạo thêm động lực để nước ta đẩy mạnh nghiên cứu khoa học và chuyển giao công nghệ đại dương - một lĩnh vực ta còn yếu trong khi nhu cầu thực tiễn ngày càng tăng.

Thứ tư, thông qua Hiệp ước này, chúng ta có cơ hội nâng cao chất lượng nguồn nhân lực biển, cùng với KHCN biển sẽ tạo đột phá trong phát triển bền vững kinh tế biển theo tinh thần Nghị quyết số 36-NQ/TW về phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. 

Thứ năm, Việt Nam có cơ hội để phát triển một số ngành kinh tế đại dương phù hợp với nhu cầu và bối cảnh quốc tế, khu vực.

Nếu tuân thủ Công ước Luật Biển năm 1982 thì trong Biển Đông tồn tại một Vùng biển ngoài quyền tài phán quốc gia (ABNJ) của các nước trong khu vực. Tuy nhiên, do có những tuyên bố đơn phương, phi lý về yêu sách “Đường chín đoạn” mà vô hình dung Trung Quốc đã không thừa nhận có vùng biển này. Điều phi lý này đã đẩy căng thẳng về chủ quyền biển đảo ở Biển Đông lên mức phức tạp, khó lường. Và, Hiệp ước Biển cả này sẽ cung cấp cho các nước trong khu vực, trong đó có Việt Nam, các căn cứ pháp luật để củng cố nhận thức và cùng nhau xem xét, loại bỏ những yêu sách phi lý; lập lại trật tự, giữ vững môi trường hoà bình và các giá trị đích thực của luật pháp quốc tế, trong đó có Công ước Luật Biển năm 1982. Rõ ràng, Hiệp ước Biển cả sẽ tạo thêm nền tảng cho cuộc đấu tranh bảo vệ chủ quyền, các quyền và lợi ích biển khác của nước ta trong Biển Đông.

PGS. TS. NGUYỄN CHU HỒI

Đại biểu Quốc hội khóa XV

Trích: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 15 (Kỳ 1 tháng 8) năm 2023