TS. Lưu Bình Nhưỡng, Phó Trưởng ban Dân nguyện Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Vấn đề quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) là cần thiết. Tuy nhiên, cần quy định thế nào để định chế này vừa thể hiện vai trò, tầm quan trọng trong tổng thể các quy định về thể chế đất đai, đồng thời phát huy được tác dụng trong thực tiễn, không bị hiểu khác, thậm chí bị lợi dụng để phục vụ lợi ích cá nhân.

Điều 3 của Luật Đất đai năm 2013, khái niệm QHSDĐ đã được xác định và Luật này đã dành Chương 4 quy định về nội dung QHSDĐ làm cơ sở cho việc thực hiện. Toàn bộ khái niệm về QHSDĐ tại khoản 2 Điều 3 của Luật Đất đai năm 2013 đã được đưa vào khoản 41 Điều 3 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) để lấy ý kiến nhân dân. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) dành Chương 5 của Dự thảo với 16 điều để quy định về QHSDĐ.

Những năm qua, mặc dù nhà nước đã có nhiều biện pháp quản lý, từ việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng và hiệu quả của bộ máy chuyên ngành quản lý đất đai, siết chặt kỷ cương trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm, phòng chống tham nhũng, tiêu cực về đất đai… Nhưng bức tranh sử dụng đất đai vẫn chưa thật sự sáng sủa. Công tác QHSDĐ dường như còn thiếu tầm nhìn, nên nhiều khu đất, khoảnh đất khi được đưa vào triển khai các dự án đầu tư đã bộc lộ những bất cập, vướng mắc cả về thực tế và pháp lý; việc điều chỉnh QHSDĐ không chỉ gây ra những vấn đề về KT-XH mà còn gây bức xúc, khiếu kiện. Việc triển khai thực hiện QHSDĐ, việc quản lý, sử dụng đất đã gây ra nhiều hậu quả KT-XH, khiếu nại, tố cáo, tham nhũng, tiêu cực, thậm chí là nguyên nhân của các vụ án dân sự, hình sự.

Theo thống kê của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, tỷ lệ đơn thư liên quan đến đất đai khoảng 70% trên tổng lượng đơn thư hằng năm, thậm chí có địa phương báo cáo tỷ lệ này là trên 96%. Các khiếu kiện và tố cáo, tố giác sai phạm về đất đai có nhiều nguyên nhân, một trong những nguyên nhân là do công tác quy hoạch thiếu tầm nhìn, quy hoạch còn cảm tính, quy hoạch sau đó tìm cách điều chỉnh nhằm phục vụ mục đích cá nhân, lợi ích nhóm, quy hoạch trục lợi… 

Bên cạnh đó, còn tồn tại tình trạng quy hoạch “treo” gây ra những lãng phí vô cùng to lớn. Nhiều khu dân cư người dân không được xây dựng, cải tạo nhà ở, công trình phục vụ đời sống, phục vụ sản xuất do đất khu vực đó đã được quy hoạch cho mục đích sử dụng khác. Việc quy hoạch cần tầm nhìn, nhưng không phải vì tầm nhìn xa rộng hoặc dựa vào lý do tầm nhìn để “treo” quyền, lợi ích của người sử dụng đất. Khái niệm quy hoạch “treo” có cả tính tích cực và tiêu cực. Tích cực là thể hiện QHSDĐ đã thực sự đi trước, định hướng cho sự phát triển. Tiêu cực là quy hoạch rồi để đó không có kế hoạch sử dụng, từ đó gây ra một loạt vấn đề, trong đó có lãng phí nguồn lực, cản trở hoặc triệt tiêu quyền và lợi ích của người sử dụng đất (không được xây dựng, sửa chữa nhà ở hoặc hạn chế canh tác, cấm chuyển nhượng, ngưng trệ việc cấp giấy chứng nhận quyền SDĐ…). Người dân sau khi biết thông tin về QHSDĐ hoặc điều chỉnh QHSDĐ đã không đồng tình, tiến hành các cuộc khiếu kiện kéo dài.

Một trong những việc gây hậu quả lâu dài là có tình trạng “bòn đất” phục vụ mục đích thu ngân sách hoặc phát triển dự án của địa phương, thậm chí vì lợi ích nhóm trong phát triển dự án bất động sản, mà không quan tâm đánh giá tác động của quy hoạch đó đối với các vấn đề KT-XH, QP-AN trước mắt cũng như lâu dài.

Về khái niệm Quy hoạch sử dụng đất và Kế hoạch sử dụng đất

So sánh quy định trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) so với quy định của Luật Đất đai năm 2013 về việc xác định QHSDĐ và KHSDĐ có thể thấy: Luật Đất đai năm 2013 quy định “QHSDĐ là phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển KT-XH, QP-AN, BVMT và thích ứng BĐKH trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) giữ nguyên khái niệm QHSDĐ của năm 2013.

Luật Đất đai năm 2013 quy định “Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia QHSDĐ theo thời gian để thực hiện trong kỳ QHSDĐ”. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) xác định “Kế hoạch sử dụng đất là việc phân kỳ QHSDĐ theo thời gian để thực hiện”.

Như vậy, trong khi Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) giữ nguyên khái niệm QHSDĐ của Luật Đất đai năm 2013 thì lại điều chỉnh QHSDĐ từ “phân chia QHSDĐ” thành “phân kỳ QHSDĐ” nhằm nhấn mạnh đến tiến độ thực hiện kế hoạch. Tuy nhiên, qua đó Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bỏ hẳn đoạn quy định “theo thời gian để thực hiện” vì ở vấn đề nêu trên đã đề cập tới việc “phân kỳ”.

Về tầm nhìn Quy hoạch sử dụng đất, Kế hoạch sử dụng đất

Việc quy định “tầm nhìn” trong QHSDĐ quốc gia, QHSDĐ đất quốc phòng, QHSDĐ đất an ninh nếu dừng ở thời kỳ 30 đến 50 năm là rất ngắn. Thực tiễn, có những công trình, dự án khi triển khai đầu tư xây dựng đã phải tính đến tầm nhìn hàng trăm năm. Nếu chỉ quy định tầm nhìn vài chục năm thì sẽ nảy sinh rất nhiều hệ lụy KT-XH, trong đó có các hệ lụy như: Sẽ rất lúng túng, khó khăn khi xử lý vấn đề sử dụng đất nếu có điều chỉnh quy hoạch; sẽ phải giải quyết hậu quả KT-XH khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo quy hoạch mới hoặc điều chỉnh quy hoạch cũ trong đó có nhiều công trình, dự án đã và đang tồn tại, gây lãng phí; gây tâm lý lo ngại của xã hội do thời kỳ quy hoạch ngắn.

Việc quy định “tầm nhìn” của quy hoạch với tư duy cấp quốc gia dài hơn, xa hơn cấp tỉnh cũng không hoàn toàn khoa học. Và một trong những câu hỏi đặt ra vậy thì QHSDĐ cấp huyện phải chăng không cần “tầm nhìn”?

Vì vậy, Luật Đất đai (sửa đổi) cần quy định rõ việc QHSDĐ phải đảm bảo tầm nhìn dài hạn, có thể hàng trăm năm, mà không nên hạn chế thời hạn quy hoạch dưới 50 năm, đồng thời phải dựa trên cơ sở khoa học, đánh giá tác động toàn diện về không gian phát triển cũng như đảm bảo đời sống của người dân, giữ gìn những giá trị văn hoá, lịch sử truyền thống của dân tộc và gắn với quốc phòng, an ninh, đối ngoại của đất nước.

Về quy định “thời kỳ kế hoạch sử dụng đất”

Việc QHSDĐ cấp quốc gia, QHSDĐ cấp tỉnh, QHSDĐ cấp huyện không phải chỉ dựa vào các căn cứ được quy định với các nội dung xác định tại các Điều 63, 64, 65, đặc biệt là phải dựa vào QHSDĐ quốc phòng, QHSDĐ an ninh. Bởi khi xây dựng QHSDĐ quốc gia đã phải dựa trên cơ sở “Chiến lược phát triển KT-XH, QP-AN, phát triển văn hoá, BVMT, BĐKH của quốc gia; quy hoạch tổng thể quốc gia”. Vì vậy, khi bổ sung các điểm b, c, d, đ vào khoản 1 Điều 63 là không cần thiết, mà thực chất những vấn đề đó chỉ là những nội hàm của điểm a khoản 1 mà thôi. Thêm nữa, những nội dung đó không thể là “căn cứ” của QHSDĐ.

Trong QHSDĐ thì yếu tố phát triển KT-XH, về bản chất đã bao hàm cả vấn đề khác. Nói cách khác, các yếu tố mang tính cơ sở của QHSDĐ chính là điều kiện tự nhiên, xã hội, con người, thực trạng QP-AN hiện tại của đất nước và triển vọng phát triển.

Với tư duy đó thì việc xây dựng QHSDĐ cấp tỉnh, QHSDĐ cấp huyện, QHSDĐ quốc phòng, QHSDĐ an ninh đều phải dựa vào “căn cứ” là QHSDĐ quốc gia. Đó là “mẫu số chung” cho mọi QHSDĐ.
Tóm lại, khi bàn tới “căn cứ” QHSDĐ thì phải bàn tới Hiến pháp, pháp luật có liên quan, thậm chí cả pháp luật quốc tế. Khi đã có quy định về QHSDĐ quốc gia thì đó chính là “căn cứ” pháp luật cho các QHSDĐ khác. Không nên nhầm lẫn “căn cứ” và cơ sở để xây dựng QHSDĐ.

Về thẩm quyền quyết định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Theo Điều 14 Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì với tư cách là “đại diện chủ sở hữu về đất đai sẽ có 11 nhóm quyền năng quan trọng, trong đó có việc “Quyết định QH, KHSDĐ để phân bổ và khoanh vùng đất đai cho các mục tiêu phát triển KT-XH, QP-AN, BVMT và thích ứng với BĐKH”. Đây là quy định hợp lý, vì đất đai là tài nguyên thiên nhiên quan trọng bậc nhất, là tư liệu sản xuất, là nền tảng của mọi hoạt động quốc gia và xã hội. Điều này có thể hình dung như trường hợp Nhà nước quyết định về thuế, thu chi ngân sách nhà nước, phải do Quốc hội quyết định; hoặc quyết định “thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” là thuộc thẩm quyền của Quốc hội; việc quyết định về các đơn hành chính “dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” thuộc thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nhiều vấn đề liên quan đến QP-AN đều do Quốc hội quyết định.

Tuy nhiên, Điều 70 của Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định “Quốc hội quyết định QH, KHSDĐ quốc gia”, tức là chỉ quy định thẩm quyền của Quốc hội trong phạm vi đó, mà không xác định vai trò của Quốc hội đối với QH, KHSDĐ quốc phòng, an ninh. Như vậy là chưa phù hợp với tính chất, tầm quan trọng của vấn đề QH, KHSDĐ của ba loại QHSDĐ, KHSDĐ tối quan trọng của đất nước, không tương xứng với quyền năng của Quốc hội trong việc “quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước”, vì một dự án trọng điểm quốc gia cũng phải thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Cũng chính vì quy định thẩm quyền như vậy cho nên việc điều chỉnh QH, KHSDĐ tại Điều 71 cũng theo hướng đó mà không quy định thẩm quyền của Quốc hội, cần được cân nhắc cho đồng bộ Hiến pháp và phù hợp với tính chất, ý nghĩa, tầm quan trọng và tầm nhìn của vấn đề.

Về việc “Báo cáo thực hiện QH, KHSDĐ”

Theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì “Định kỳ 5 năm một lần vào cuối mỗi kỳ KHSDĐ, Bộ TN&MT có trách nhiệm tổng hợp kết qur thực hiện QH, KHSDĐ của cả nước để báo cáo Chính phủ trình Quốc hội.

Việc báo cáo phục vụ giám sát, điều chỉnh QHSDĐ, KHSDĐ như vậy là chưa phù hợp vì thời gian quá dài một vấn đề cần giám sát thường xuyên. Vì vậy, báo cáo tình hình thực hiện QHSDĐ, KHSDĐ phải là việc làm hằng năm, không thể để thời gian quá dài, dễ gây nhiều ách tắc, bị động trong lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành và giải quyết các vấn đề phát sinh. Đất đai còn có vị trí quan trọng hơn cả tài chính, ngân sách trong khi vấn đề thu, chi ngân sách được báo cáo thường xuyên. Hơn nữa, nếu không có báo cáo của Chính phủ thì Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc, cử tri, Nhân dân và toàn xã hội không có điều kiện giám sát vấn đề quan trọng và thiết thực nhất đối với cuộc sống cũng như sự phát triển.

Tú Quyên