Khái quát về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Hiến pháp năm 2013 ghi nhận cơ sở Hiến định về thu hồi đất (THĐ): “Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Đồng thời, Điều 62 Luật Đất đai quy định các trường hợp THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích của quốc gia, công cộng. Trong đó, “đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, hệ thống đường bộ và công trình giao thông khác); thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác”.

Điều này đặt ra yêu cầu pháp luật đưa ra một số tiêu chí để xác định các trường hợp thu hồi đúng với mục đích cần đạt đến như THĐ phải đảm bảo hoạt động kinh tế gắn với mục tiêu xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng, đảm bảo việc THĐ phải được luật hóa và không được phép mở rộng. “Quản trị đất đai là thể chế duy nhất để đảm bảo quá trình chuyển dịch đất đai hướng tới được cả ba mục tiêu KT-XH và môi trường”.

Thực trạng pháp luật về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận

Khoản 3 Điều 62 đưa ra các trường hợp THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng nhưng không nêu khái niệm “THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng”. Theo TS. Phạm Sỹ Liên - Nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu kinh tế xây dựng và đô thị, thuộc Tổng hội Xây dựng Việt Nam, nếu việc THĐ không quan tâm đến bảo vệ tài sản trên đất của người dân, dẫn đến lạm dụng trong THĐ, dễ xảy ra tiêu cực vì phạm vi áp dụng phương thức THĐ quá rộng, nhiều dự án khó chứng minh vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Mặt khác, một số khái niệm dự án chưa giải thích, giới hạn phạm vi được phép THĐ, gây tranh cãi về mục đích, cụ thể như sau:

Một là, THĐ để làm khu đô thị mới, chỉnh trang đô thị: Khái niệm khu đô thị mới được xác định trong Điều 29 Luật Quy hoạch đô thị được sửa đổi, bổ sung năm 2018 như sau: “Đô thị mới là đô thị dự kiến hình thành trong tương lai theo quy hoạch hệ thống đô thị và nông thôn, được đầu tư xây dựng từng bước đạt các tiêu chí của đô thị theo quy định của pháp luật”. Mặt khác, theo Điều 2 Văn bản hợp nhất 07-VBHN- BXD ngày 13/9/2018 thì: “Khu vực phát triển đô thị mới là khu vực dự kiến hình thành một đô thị mới trong tương lai theo quy hoạch đô thị đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, được đầu tư xây dựng mới đồng bộ về hạ tầng đô thị”. Đó là, quy định chung về khu đô thị mới nhưng còn khái niệm “dự án khu đô thị mới” thì nên hiểu như thế nào? Bên cạnh đó, cho đến nay, pháp luật chưa xác định rõ khái niệm “chỉnh trang đô thị”. Các văn bản QPPL hiện hành chỉ xác định các khái niệm có liên quan như: Phát triển đô thị mở rộng, cải tạo đô thị, tái thiết đô thị (Điều 2 Văn bản hợp nhất 07-VBHN- BXD ngày 13/9/2018).

Hai là, THĐ để làm khu dân cư nông thôn mới và chỉnh trang khu dân cư nông thôn: Pháp luật chưa quy định khái niệm khu dân cư nông thôn mới, mà chỉ quy định khái niệm là điểm dân cư nông thôn và các tiêu chí xác định xã nông thôn mới kiểu mẫu. Cụ thể, khoản 16 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 quy định: “Điểm dân cư nông thôn là nơi cư trú tập trung của các hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác trong phạm vi một khu vực nhất định, được hình thành do điều kiện tự nhiên, điều kiện KT-XH, văn hóa và các yếu tố khác”. Ngoài ra, Quyết định số 691/QĐ-TTg ngày 06/6/2018 ban hành tiêu chí xã nông thôn mới kiểu mẫu giai đoạn 2018-2020 có quy định về “tiêu chí xã nông thôn mới kiểu mẫu”. Tương tự như vậy, khái niệm “chỉnh trang khu dân cư nông thôn” cũng chưa được xác định rõ.

Ba là, trường hợp một dự án cần SDĐ có nhiều mục đích khác nhau: Đôi khi, ranh giới xác định các mục đích của dự án hay xác định mục đích chính yếu của dự án không phải là vấn đề đơn giản. Dự án khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu đô thị mới,... hướng tới lợi ích công nhưng lại chú ý nhiều hơn về lợi ích kinh tế khi kinh doanh bất động sản, hay sản xuất kinh doanh thu được nhiều lợi nhuận cho chủ đầu tư?

Trên thực tế, vẫn có những địa phương xem THĐ cho “khu đô thị du lịch sinh thái” thuộc trường hợp THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng. Thực chất, xây dựng khu đô thị sinh thái là một dự án đầu tư kinh doanh có lợi nhuận, không thể hiện công trình phục vụ cho cộng đồng dân cư. Mặt khác, có những dự án mà diện tích quy hoạch dành cho nhà ở xã hội và tái định cư chiếm chưa đến 10% diện tích của dự án, còn lại hơn 90% diện tích quy hoạch nhà ở kinh doanh gồm: Nhà ở chung cư, liên kế phố, liên kế sân vườn và biệt thự,… nhưng vẫn được một số địa phương cho rằng thuộc trường hợp Nhà nước THĐ vì mục đích phát triển KT-XH.

Bốn là, trường hợp THĐ vùng phụ cận: Luật Đất đai quy định Nhà nước chủ động THĐ bao gồm đất để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng và đất vùng phụ cận. Cụ thể là, khi lập kế hoạch SDĐ cấp tỉnh hoặc cấp huyện, một trong những nội dung được lập là xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá quyền SDĐ thực hiện dự án nhà ở, thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang khu đô thị, khu dân cư nông thôn. Nội dung này đi kèm với việc xác định quy mô, địa điểm công trình, dự án cấp quốc gia, cấp tỉnh có SDĐ, hay xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện công trình, dự án SDĐ vào các mục đích quy định tại Điều 62 Luật Đất đai thực hiện trong kỳ KHSDĐ. Như vậy, quy định THĐ vùng phụ cận để đấu giá quyền SDĐ thực hiện dự án là cần thiết trong bối cảnh phát triển đô thị hiện nay. Tuy nhiên, hiện nay vẫn thiếu các quy định hướng dẫn chi tiết về THĐ vùng phụ cận và xác định đây là trường hợp thu hồi đất nào trong các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013.

Kinh nghiệm của Hòa Kỳ về dịch chuyển đất bắt buộc

Trong Hiến pháp Hoa Kỳ, bản Hiến pháp thành văn đầu tiên trên thế giới, tại lần Tu chính án thứ năm có nêu: “Tài sản tư nhân không được sử dụng cho các mục đích công cộng nếu không được bồi thường trước”. Một trong những vụ án điển hình tại Mỹ vào năm 2005 gây nhiều tranh luận là vụ án Kelo v. City of New London bởi nguyên đơn cho rằng việc làm của chính quyền là trái Hiến pháp bởi vì việc chuyển dịch đất bắt buộc từ một pháp nhân sang một công ty tư nhân chỉ vì lý do chính quyền có thể thu thêm thuế và hành vi này thực chất đem lại lợi ích cho một nhóm người giàu có.

Mặt khác, trong quá trình thực thi pháp luật, Tòa án tối cao bang Washington có đưa ra những quan điểm rõ ràng và chặt chẽ về chuyển dịch đất bắt buộc. Cụ thể, phán quyết đưa ra những tiêu chí rất ngắn gọn mục đích công ích phải được sử dụng cho công cộng. Điều này có nghĩa là diện tích đất trưng mua, dù có trải qua quá trình đấu thầu hay đấu giá, giao có thời hạn hay cho thuê, thì cuối cùng vẫn được sử dụng cho “mục đích công cộng, công ích”, ví dụ như đường sá, công viên, nhà ở xã hội, khu tái định cư,… Còn các mục đích khác như khu nhà ở thương mại, dịch vụ thì rõ ràng không còn thuộc phạm vi đất sử dụng cho “công cộng” nữa. Thậm chí, trong trường hợp vừa có mục đích công ích và mục tiêu lợi nhuận của công ty tư nhân chồng lấn nhau nhau thì tòa án bang Washington vẫn đưa ra phán quyết rất rạch ròi là không được phép trưng mua đất: “Nếu mục đích công ích và lợi ích tư nhân không thể tách rời thì quyền bắt buộc chuyển dịch đất đã nêu trong Hiến pháp không thể viện dẫn,…”. Thậm chí, nếu trong trường hợp có đan xen giữa lợi ích công và lợi ích tư, thì lợi ích công được xác định là chiếm đại đa số diện tích.

Kết luận và một số kiến nghị hoàn thiện

Trước quá trình đẩy mạnh CNH-HĐH, phát triển KT-XH để hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, nhu cầu THĐ để thực hiện dự án càng nhiều, đặt ra yêu cầu cấp bách hiện tại và trong thời gian tới. Tuy nhiên, cần nhận thức rằng, trong điều kiện kinh tế thị trường hiện nay, THĐ cần xem là một công cụ kinh tế của Nhà nước giúp nâng cao hiệu quả quản lý và SDĐ, hạn chúng tôi xin có chế tiêu cực. Trên cơ sở đó, một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, cần định nghĩa rõ khái niệm “THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng” giúp xác định đúng các trường hợp áp dụng theo cơ chế này, trong đó cần đảm bảo yếu tố THĐ khi thật sự cần thiết vì lợi ích quốc gia, công cộng. Khi liệt kê danh sách các trường hợp THĐ theo mục đích đặt ra, cần giải thích rõ các khái niệm trong danh sách đó, nhằm đảm bảo hiểu đúng và thống nhất, giúp phân loại chính xác các dự án phát triển KT-XH cho mục đích quốc gia, công cộng. Như vậy, yếu tố cần xác định “tiêu chí lợi nhuận” là một trong yếu tố tiên quyết để quyết định ranh giới, phạm vi THĐ vì mục đích phát triển KT-XH. Đồng thời, cần loại bỏ các dự án kinh tế vì lợi ích thuần túy của nhà đầu tư ra khỏi phạm vi các dự án phát triển KT-XH vì lợi ích công, nhất là các khái niệm dự án dễ bị lạm dụng như khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới, chỉnh trang đô thị, chỉnh trang khu dân cư nông thôn.

Thứ hai, cần xây dựng tiêu chí để xác định các trường hợp THĐ theo mục đích đặt ra. Việc định nghĩa phải đi kèm với các tiêu chí để xem là dự án THĐ vì mục đích phát triển kinh tế. Theo sự phát triển của xã hội, không thể giữ các quy định mang tính liệt kê bởi như vậy là luôn luôn thiếu. Chẳng hạn, nếu muốn xây dựng khu logisctic tại cảng nước sâu, các tỉnh, thành phố không thể áp dụng các quy định về THĐ vì chưa được quy định trong Điều 62 Luật Đất đai. Việc xác định rõ và thắt chặt các trường hợp THĐ với các tiêu chí đã xây dựng là căn cứ giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền lựa chọn, phê duyệt đúng các dự án cần THĐ, có cơ sở xem xét từ giai đoạn giám sát, phê duyệt dự án, đánh giá hiệu quả dự án, kiểm tra các dự án khi hoàn thành và đưa vào hoạt động, cũng như trong hoạt động giải quyết khiếu nại, khiếu kiện, hoạt động thanh tra, kiểm tra.

Thứ ba, đối với THĐ vùng phụ cận, nên quy định đây là trường hợp THĐ nhằm phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng do HĐND cấp tỉnh chấp thuận có giới hạn tỷ lệ vùng phụ cận không quá 30% diện tích so với vùng chính.

PGS. TS. PHAN TRUNG HIỀN

Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ

ThS. ĐINH THỊ MỸ LINH

Trường Đại học Nam Cần Thơ

Nguồn: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường số 20 (Kỳ 2 tháng 10) năm 2023