Ảnh minh họa.

Thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, chính sách, pháp luật về đất đai đã có những bước đổi mới quan trọng, góp phần to lớn vào sự nghiệp phát triển KT-XH của đất nước. Kết quả nổi bật của việc thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW chính là việc đã thể chế hóa khá đầy đủ các quan điểm, định hướng của Nghị quyết vào chính sách, pháp luật đất đai và việc triển khai thực hiện chính sách, pháp luật đó. Về cơ bản, các quan điểm chỉ đạo và định hướng của Nghị quyết đã được thể chế thành các quy định cụ thể trong Hiến pháp sửa đổi năm 2013, Luật Đất đai năm 2013 (LĐĐ) và các văn bản chi tiết thi hành Luật. Hệ thống văn bản QPPL đất đai đã được ban hành đúng trình tự, thủ tục và nhiều văn bản được ban hành kịp thời, có hiệu lực ngay khi LĐĐ có hiệu lực thi hành, khắc phục được tình trạng Luật chờ văn bản hướng dẫn như trước đây. Kết quả thực hiện Nghị quyết thể hiện qua một số nội dung chính về thể chế hóa Nghị quyết và triển khai thực hiện chính sách, pháp luật đất đai:

Tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; quy định cụ thể hơn các quyền, nghĩa vụ của Nhà nước và những bảo đảm của Nhà nước đối với người SĐĐ.

Quy định chi tiết, đầy đủ về quyền và nghĩa vụ của người SĐĐ phù hợp với từng loại đối tượng và hình thức SĐĐ; trong đó đã bổ sung các quy định cụ thể về điều kiện nhà đầu tư được nhận QSĐĐ để thực hiện các dự án đầu tư; khuyến khích việc cho thuê, góp vốn bằng QSĐĐ để thực hiện các dự án đầu tư.

Đổi mới các quy định về quy hoạch, kế hoạch SĐĐ theo hướng nâng cao tính liên kết, đồng bộ giữa các quy hoạch; bảo đảm các nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch SĐĐ; căn cứ và nội dung lập QH, KHSĐĐ của từng cấp được quy định đầy đủ nhằm kiểm soát chặt chẽ quỹ đất trồng lúa, đất có rừng, kiểm soát việc chuyển đổi mục đích SĐĐ từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; quy định cụ thể kế hoạch SĐĐ hàng năm cấp huyện để làm căn cứ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SĐĐ.

Đổi mới các quy định về giao đất, cho thuê đất theo hướng thu hẹp các trường hợp được Nhà nước giao đất, kể cả giao đất có thu tiền SĐĐ; mở rộng các trường hợp cho thuê đất; thiết lập sự bình đẳng hơn trong việc tiếp cận đất đai giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài; việc giao đất, cho thuê đất để thực các dự án đầu tư phát triển KT-XH được thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá QSĐĐ; nâng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển QSĐĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân…

Bổ sung, đổi mới các quy định về thu hồi đất (THĐ), bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết vì mục đích QP-AN; phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng; quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước THĐ; quy định rõ nguyên tắc bồi thường về đất theo hướng người SĐĐ khi Nhà nước THĐ nếu có đủ điều kiện được bồi thường theo quy định thì được bồi thường bằng đất, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền, giá đất tính tiền bồi thường là giá đất cụ thể theo loại đất thu hồi tại thời điểm quyết định THĐ; việc bồi thường về đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời,…

Bổ sung tương đối đầy đủ và đổi mới các quy định về điều tra cơ bản đất đai, xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin đất đai nhằm phục vụ cho việc quản lý nhà nước về đất đai cả về số lượng và chất lượng, góp phần khai thác SĐĐ đai hợp lý và hiệu quả. Các nội dung nổi bật như bổ sung các quy định về đánh giá đất đai; các quy định về đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính; thống kê, kiểm kê đất đai; xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin đất đai,…

Đổi mới các quy định khác như: Các quy định nhằm tạo điều kiện thúc đẩy và hỗ trợ thị trường bất động sản phát triển, hoàn thiện thể chế cho thị trường QSĐĐ sơ cấp giữa Nhà nước và người SĐĐ thông qua các quy định về QH, KHSĐĐ để cung đất ra thị trường; điều kiện giao đất, cho thuê đất để lựa chọn nhà đầu tư; thực hiện giao đất theo hình thức đấu giá công khai; hoàn thiện quy định về các quyền của người SĐĐ và cải cách thủ tục hành chính trong thực hiện các quyền nhằm hoàn thiện thể chế cho thị trường đất đai thứ cấp; đổi mới chính sách tài chính đất đai, nhất là chính sách thuế và tạo cơ chế, tăng cường, đa dạng hóa các nguồn vốn cho quỹ phát triển đất nhằm tạo quỹ đất, tạo quỹ nhà tái định cư và quỹ nhà ở xã hội; đổi mới các quy định về giá đất, việc định giá đất phải bảo đảm nguyên tắc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường.

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thực hiện Nghị quyết cũng còn những mặt hạn chế, yếu kém:

Một số chủ trương, chính sách của Đảng có tính chất định hướng lâu dài và mang tính chiến lược nhưng chưa được thể chế hóa đầy đủ, kịp thời như: Quyền và trách nhiệm của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu; một số nội dung về: QHSĐĐ; điều tiết lợi ích giữa các bên khi giá trị của đất tăng do quy hoạch, đầy tư dự án; kinh tế, tài chính đất đai; định giá đất theo cơ chế thị trường,... một số nội dung chưa được thể chế hóa, thể chế chưa đầy đủ, rõ ràng nên khó triển khai thực hiện như: Điều tiết thuế SĐĐ theo lũy tiến, khi được giao đất, cho thuê đất mà chậm hoặc không sử dụng nhằm hạn chế tình trạng đầu cơ đất đai; đấu giá QSĐĐ, đấu thầu dự án có SĐĐ; cho thuê, góp vốn bằng QSĐĐ để thực hiện các dự án đầu tư,...

Một số nội dung chưa thống nhất, còn mâu thuẫn, chồng chéo về phạm vi điều chỉnh, về nội dung giữa LĐĐ và các pháp luật khác có liên quan, gây khó khăn trong tổ chức thực hiện như: Quy định về lựa chọn nhà đầu tư, chủ đầu tư, chủ thể SĐĐ thực hiện dự án của LĐĐ, Luật Nhà ở, Luật Đầu tư; quy định về đấu thầu dự án có SĐĐ, đấu giá QSĐĐ, chỉ định chủ đầu tư giữa LĐĐ, Luật Đấu thầu và Luật Nhà ở; các quy định liên quan đến việc chuyển QSĐĐ khi chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án đầu tư giữa pháp luật về đất đai, pháp luật về kinh doanh bất động sản, pháp luật về đầu tư, pháp luật về nhà ở, pháp luật về xây dựng; quy định về mối quan hệ giữa các quy hoạch và các cấp quy hoạch thiếu khả thi, đồng bộ, thống nhất, tạo ra độ trễ làm chậm tiến độ lập, phê duyệt quy hoạch.

Các quy định liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người SĐĐ chưa đầy đủ, cụ thể và đồng bộ nên còn khó khăn, vướng mắc trong một số trường hợp như: Quyền và nghĩa vụ trong trường hợp SĐĐ được miễn một số năm tiền thuê đất; SĐĐ do nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp được giao trong hạn mức của nông dân để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh phải chuyển sang thuê đất; quyền góp vốn bằng giá trị QSĐĐ trong trường hợp hình thành pháp nhân và không hình thành pháp nhân; quy định hạn chế đối tượng được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa và khó khăn trong xử lý quyền SĐĐ trong trường hợp nhà đầu tư đã thoả thuận nhận chuyển nhượng QSĐĐ trồng lúa để thực hiện dự án đầu tư nhưng không thoả thuận được hết diện tích đất của dự án hoặc dự án bị chấm dứt hoạt động theo quy định của pháp luật về đầu tư,...

 Quá trình tập trung, tích tụ đất nông nghiệp diễn ra còn chậm do chưa thực hiện tốt các giải pháp đào tạo nghề, chuyển đổi việc làm cho lao động ở khu vực nông thôn; người nông dân còn có tâm lý “giữ đất”, không chuyển nhượng, cho thuê. Còn có tình trạng ruộng đất bị bỏ hoang hoá, không đầu tư cho việc cải tạo chất lượng đất, đầu tư vào sản xuất nông nghiệp, có nơi ngừng canh tác do ruộng đất manh mún, lợi nhuận sản xuất nông nghiệp thấp, nhiều rủi ro, trong khi chưa có chế tài hiệu quả để xử lý.

Thị trường QSĐĐ phát triển chậm và thiếu minh bạch, chưa bền vững; thiếu các quy định và các thông tin cần thiết, tác động của các hoạt động quản lý nhà nước nhằm định hướng và bảo đảm cho thị trường quyền SĐĐ phát triển ổn định và lành mạnh, hạn chế tình trạng đầu cơ, “sốt giá”, gây ảnh hưởng xấu đến nền KT-XH.

 Việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai còn chậm, không đầy đủ, chưa khai thác có hiệu quả nguồn lực đất đai cho phát triển KT-XH, thể hiện qua một số nội dung chính: Việc lập QH, KHSĐĐ còn chậm, chất lượng hạn chế, chưa sát thực tế, tính khả thi thấp, phải điều chỉnh nhiều lần, quá trình thực hiện còn nhiều hạn chế và kém hiệu quả; việc giao đất có thu tiền và cho thuê đất theo hình thức đấu giá QSĐĐ thực hiện còn hạn chế; việc tổ chức đấu thầu dự án có SĐĐ, đấu giá QSĐĐ, giao, thuê đất có nguồn gốc do cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước,... còn lúng túng, chưa hiệu quả; việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng tại một số địa phương vẫn còn chậm, chưa tổ chức thực hiện tốt cơ chế thu hồi, tạo quỹ đất sạch để đấu giá, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước; công tác bồi thường, hỗ trợ tái định cư tuy đã có những chuyển biến tích cực, nhưng ở nhiều nơi vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như chưa thực hiện đúng các quy định gây nên khiếu nại, khiếu kiện; việc xác định giá đất bồi thường chưa phù hợp; chưa quan tâm đúng mức đến việc giải quyết tạo việc làm hoặc chuyển đổi nghề cho người có đất thu hồi; một số dự án lớn thực hiện kéo dài,... ảnh hưởng đến đời sống của người dân và phát triển KT-XH.

 Tổ chức ngành Quản lý đất đai chậm được kiện toàn, nhất là ở một số địa phương. Việc kiện toàn Tổ chức phát triển quỹ đất tại các địa phương triển khai còn chậm so với thời gian quy định; Hiệu quả hoạt động phát triển quỹ đất và tổ chức đấu giá QSĐĐ chưa cao. Trên thực tế, tổ chức phát triển quỹ đất còn nhiều bất cập về chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực tài chính và cơ chế hoạt động. Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp tại các địa phương cũng chậm được kiện toàn; khó khăn về cơ chế hoạt động; năng lực cán bộ, công chức, viên chức chưa đáp ứng yêu cầu; điều kiện cơ sở vật chất, trang thiết bị còn lạc hậu.

 Mặc dù, hoạt động QLNN về đất đai đã đạt được những kết quả tích cực nhưng nhìn chung kết quả thực hiện vẫn còn nhiều hạn chế, nhất là tại những địa phương còn nhiều khó khăn về lực lượng, thiếu kinh phí đầu tư, thể hiện:

Đến nay, vẫn còn khoảng 25% diện tích đất tự nhiên của cả nước chưa có bản đồ địa chính, là loại tài liệu không thể thiếu trong công tác QLNN về đất đai; công tác đăng ký, lập hồ sơ địa chính, cấp GCN chủ yếu được thực hiện đối với QSĐĐ, chưa thực hiện nhiều đối với nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất nên hồ sơ địa chính chưa cung cấp khả năng liên kết và khai thác rộng rãi cho một số lĩnh vực khác như quản lý nhà ở, vườn cây lâu năm, rừng,…;

Cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin đất đai chậm được xây dựng, còn ít và chắp vá; ở những nơi đã được xây dựng cơ sở dữ liệu thì chủ yếu là cơ sở dữ liệu địa chính, chưa có các thành phần cơ sở dữ liệu đất đai khác. Vì vậy, định hướng xây dựng một hệ thống quản lý đất đai tiên tiến, hiện đại dựa trên các giao dịch điện tử còn gặp nhiều khó khăn.

Nhìn chung, công tác quản lý đất đai ở một số nơi còn chưa chặt chẽ, còn xảy ra tình trạng lấn chiếm đất đai, tranh chấp đất đai, đất để hoang hoá hoặc sử dụng không hiệu quả. Tình trạng vi phạm chính sách, pháp luật về đất đai còn diễn ra ở nhiều địa phương; sử dụng lãng phí tài nguyên đất đai, thất thu ngân sách nhà nước; thực hiện chuyển nhượng QSĐĐ theo hình thức phân lô bán nền chưa đúng quy định của pháp luật đất đai; tự ý chuyển mục đích SĐĐ; công tác giao đất, cho thuê đất, chuyển nhượng QSĐĐ thực hiện ở một số nơi còn nhiều bất cập, sai phạm,...

Để khắc phục những mặt hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai, nâng cao hiệu quả của công tác QLNN về đất đai, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH trong giai đoạn hiện nay, cần tiếp tục đổi mới mạnh mẽ chính sách, pháp luật đất đai theo tinh thần của Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI. Theo chúng tôi, việc tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai phải đảm bảo đầy đủ, toàn diện nhằm giải quyết các vấn đề mà yêu cầu phát triển KT-XH đặt ra; trong đó, những nội dung trọng tâm cần tập trung đổi mới gồm:

Quy định cụ thể hơn quyền và trách nhiệm của Nhà nước; quyền và nghĩa vụ của người SĐĐ:

Do đó, cần thiết phải, vấn đề phân cấp trong công tác giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SĐĐ để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với năng lực thực hiện của đối tượng được phân cấp, yêu cầu của đất nước trong thời gian tới. Cụ thể:

Làm rõ quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu về đất đai, rà soát lại thẩm quyền của cơ quan QLNN giữa trung ương và địa phương trong các lĩnh vực: quyết định QH, KHSĐĐ; quy định thời hạn SĐĐ; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người SĐĐ tạo ra; giao đất, cho thuê đất, THĐ, cho phép chuyển mục đích SĐĐ.

Rà soát, quy định đầy đủ, cụ thể về quyền và nghĩa vụ của người SĐĐ trong các trường hợp còn vướng mắc phát sinh; tạo điều kiện để các đối tượng SĐĐ thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của mình.

Về quy hoạch, kế hoạch SĐĐ

Quy định và bảo đảm nguyên tắc QH, KHSĐĐ các cấp phải là một hệ thống và là quy hoạch cơ bản, nền tảng về SĐĐ, làm cơ sở cho các quy hoạch khác có SĐĐ.

Tiếp tục đổi mới nội dung, phương pháp, quy trình tổ chức lập, điều chỉnh và phê duyệt, thực hiện QH, KHSĐĐ nhằm vừa bảo đảm phù hợp với hệ thống quy hoạch chung theo quy định của pháp luật, vừa bảo đảm vai trò của QHSĐĐ, nâng cao chất lượng QH, KHSĐĐ, đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH.

Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích SĐĐ

Tiếp tục thu hẹp các trường hợp giao đất, cơ bản chuyển sang thuê đất, tăng cường các hình thức đấu giá quyền SĐĐ, đấu thầu dự án có SĐĐ; giảm các giao dịch hành chính, tăng các giao dịch dân sự về đất đai;

Hoàn thiện các cơ chế tiếp cận đất đai theo nguyên tắc bình đẳng, công bằng giữa các nhà đầu tư, đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của Nhà nước, xã hội, nhà đầu tư và người SĐĐ.

Quy định cụ thể các tiêu chí xác định và các điều kiện được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SĐĐ để thực hiện dự án đầu tư, nhất là đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng.

Bổ sung và hoàn thiện quy định về chế độ sử dụng đối với đất xây dựng công trình ngầm, đất khu công nghiệp, khu công nghệ cao và khu kinh tế, đáp ứng yêu cầu đặt ra của thực tiễn phát triển KT-XH.

Kiểm soát, quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích SĐĐ, nhất là việc chuyển đất lúa nước, đất có rừng sang mục đích khác.

Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Hoàn thiện cơ chế THĐ để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; quy định các tiêu chí cụ thể để xác định phạm vi THĐ cho mục đích QP-AN, phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Hoàn thiện cơ chế Nhà nước chủ động THĐ theo KHSĐĐ lập Quỹ phát triển đất, tạo quỹ đất “sạch” cho phát triển KT-XH.

Bổ sung các quy định về THĐ phụ cận các công trình kết cấu hạ tầng; cơ chế điều tiết loại ích tăng thêm từ đất do quy hoạch, đầu tư dự án tạo ta; chính sách chia sẻ giá trị tăng thêm từ đất không phải do nhà đầu tư mang lại cho người có đất thu hồi; chính sách tái định cư tại chỗ khi xây dựng mới hoặc chỉnh trang, cải tạo khu đô thị, khu dân cư nông thôn.

Quy định và thực hiện nghiêm việc THĐ các dự án không đưa đất vào sử dụng hoặc sử dụng không hiệu quả, vi phạm pháp luật về đất đai.

Xây dựng, ban hành các chính sách kinh tế và tài chính đất đai và giá đất

Ban hành các chính sách như thuế bất động sản; thuế lũy tiến đối với các dự án đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng; chính sách tài chính đất đai nhằm khuyến khích các nhà đầu tư trong nông nghiệp SĐĐ có hiệu quả.

Tiếp tục hoàn thiện cơ chế xác định giá đất, phù hợp với cơ chế thị trường; tiến tới cơ chế “một giá” trong quản lý, SĐĐ đai; đổi mới, hoàn thiện các phương pháp định giá đất và bảo đảm nguyên tắc định giá đất độc lập, khách quan.

Bổ sung các quy định và tập trung tổ chức thực hiện có hiệu quả việc xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin đất đai, làm cơ sở để từng bước xây dựng một hệ thống quản lý đất đai tiên tiến, hiện đại dựa trên hệ thống giao dịch đất đai điện tử nhanh chóng và hiệu quả.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai;

2. Kết luận số 36-KL/TW ngày 6/9/2018 của Bộ Chính trị về việc đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI;

3. Luật Đất đai 2013; các văn bản về thi hành LĐĐ;

4. Một số báo cáo về kết quả thi hành LĐĐ, về công tác quản lý đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, của Tổng cục Quản lý đất đai và của một số địa phương.

LÊ GIA CHINH

Viện Nghiên cứu quản lý đất đai